Hur en gruva blir till

Prövning av tillstånd för gruvverksamhet är en process som involverar ett stort antal aktörer. Från det att en verksamhetsutövare har för avsikt börja leta malm till att en gruva kan starta krävs flera olika tillstånd. Prövningsprocessen skiljer sig från annan miljöfarlig verksamhet genom att den utöver miljöbalken (1998:808) också innehåller prövning enligt minerallagen (1991:45). Syftet med miljöbalken är att främja en hållbar utveckling som innebär att nuvarande och kommande generationer tillförsäkras en hälsosam och god miljö, medan syftet med den svenska minerallagen är att möjliggöra samhällets för sörjning av nödvändiga metaller och mineral genom ut vinning av särskilt utpekade naturresurser, så kallade koncessionsmineral.

 

Undersökningstillstånd

Ett undersökningstillstånd enligt minerallagen ger ensamrätt i förhållande till markägaren och andra prospektörer att kartlägga berggrundsgeologin inom det aktuella området med syfte att ta reda på om det finns en fyndighet, hur den i så fall är beskaffad, dess storlek och eventuella brytvärdhet. Ett undersökningstillstånd ger också företräde till bearbetningskoncession av den eventuella fyndigheten. Ett undersökningstillstånd, sitt namn till trots, ger inte någon rätt att direkt påbörja undersökningsarbete. För det krävs dels en gällande arbetsplan, dels ofta även andra tillstånd eller dispenser enligt annan lagstiftning, till exempel terrängkörningstillstånd. Tillståndshavaren måste även ställa en ekonomisk säkerhet till mark- och sakägaren för eventuella skador som kan uppstå. På vissa platser får undersökningsarbete inte ske, bland annat i nationalparker.

Ansökan om undersökningstillstånd görs hos Bergsstaten. Vad en ansökan om undersökningstillstånd ska innehålla är reglerat i 1 § mineralförordningen. I de fall ansökan avser olja, gasformiga kolväten eller diamant ska ansökan dessutom kungöras. Om ansökan avser något annat mineral ska berörda fastighetsägare och övriga kända sakägare underrättas. Oavsett vilket mineral ansökan avser ska länsstyrelsen och kommunen ges tillfälle att yttra sig och om det ansökta området används för renskötsel ska även Sametinget ges möjlighet att yttra sig. Mer att läsa om undersökningstillstånd och vad som krävs av sökanden finns på Bergsstatens webbplats.

Innan undersökningsarbete påbörjas ska det finnas en gällande arbetsplan. Arbetsplanen ska bland annat innehålla en redogörelse för undersökningsarbetet och en tidplan men även en bedömning av i vilken utsträckning arbetet kan antas påverka allmänna intressen och enskild rätt. Arbetsplanen ska anpassas till den pågående markanvändningen inom det område där undersökningsarbetet ska utföras. Undersökningsarbete måste utföras så att minsta skada och intrång orsakas. Undersökningsarbetet består ofta av berggrundskartering, blockletning, geofysiska mätningar, geokemisk provtagning och kärnborrning.

Läs mer om prospektering

Se alla undersökningstillstånd i SGU:s kartvisare Mineralrättigheter 

Bearbetningskoncession

Om prospekteringen leder till fynd av malm kan bolaget ansöka om en bearbetningskoncession. Bearbetningskoncession söks hos Bergsstaten. Genom beslutet om koncession avgörs vem som har rätt att utvinna de mineral som finns i området. Koncessionen ger dock inte någon rätt att påbörja verksamheten, för det krävs bland annat tillstånd enligt miljöbalken. Bergsstatens handläggning syftar till att belysa sökandens förutsättningar att utvinna och ekonomiskt tillgodogöra sig den fyndighet som ansökan gäller på ett sätt som inte är olämpligt i förhållande till andra intressen, till exempel skyddsvärd natur, kommunikationsleder eller rennäring. Huvuddelen i ansökan utgörs av en malmbevisning och en miljökonsekvensbeskrivning (MKB).

För att en bearbetningskoncession ska kunna ges krävs att bolaget kan visa att fyndigheten sannolikt kan tillgodogöras ekonomiskt. Detta görs genom att fyndigheten klassificeras enligt en internationell standard för malmtillgångar samt granskas av en så kallad kvalificerad person som är oberoende. Beslut kan sedan tas av Bergsstaten.

Miljökonsekvensbeskrivningens syfte är att identifiera och beskriva de direkta och indirekta effekter som verksamheten kan medföra dels på människor, djur, växter, mark, vatten, luft, klimat, landskap och kulturmiljö, dels på hushållningen med mark, vatten och den fysiska miljön i övrigt, dels på annan hushållning med material, råvaror och energi. Vidare är syftet att möjliggöra en samlad bedömning av dessa effekter på människors hälsa och miljö. Förutom Bergsstaten sker även en eller flera samrådsremisser med länsstyrelsen. Sakägare ges även tillfälle att komma med synpunkter. Om ärendet inte behöver kommuniceras ytterligare efter länsstyrelsen yttrande så kan bergmästaren ta beslut. Vid behov, exempelvis om Bergsstaten och länsstyrelsen är oense, kan bergmästaren hänskjuta ärendet till regeringen för prövning och avgörande. Det finns även rätt till överklagan.

Läs mer om bearbetningskoncessioner på Bergsstatens webbplats

I december 2020 fanns 168 gällande bearbetningskoncessioner i Sverige. En gruvverksamhet kan sträckas över flera bearbetningskoncessioner.

Se alla bearbetningskoncessioner i SGU:s kartvisare Mineralrättigheter

Miljötillstånd

Enligt miljöbalken är gruvverksamhet klassad som miljöfarlig verksamhet och innan en sådan kan starta krävs tillstånd enligt nionde kapitlet i miljöbalken för själva brytningen, anrikningen samt deponering av utvinningsavfallet. Att bedriva gruvverksamhet innebär också oftast att tillstånd krävs enligt miljöbalkens elfte kapitel om vattenverksamhet, till exempel för att leda bort grundvatten och uppföra dammar. Även när en befintlig gruvverksamhet ändras kan ett nytt tillstånd behövas. Tillstånd söks hos mark- och miljödomstolen.

En viktig del i tillståndsprocessen är samrådsförfarandet inom ramen för framtagandet av en miljökonsekvensbeskrivning (MKB). I samband med att ansökan och MKB upprättas och färdigställs ska den som avser att bedriva gruvverksamhet samråda med länsstyrelsen, tillsynsmyndigheten och de enskilda som kan antas bli särskilt berörda. Eftersom en gruvverksamhet alltid ska antas medföra en betydande miljöpåverkan innebär det att den som söker även ska samråda med övriga statliga myndigheter, de kommuner, den allmänhet och de organisationer som kan antas bli berörda. Sökanden upprättar ansökan och miljökonsekvensbeskrivningen med beaktande av vad som framkommit vid samrådet. Förutom MKB ska ansökan innehålla en teknisk beskrivning och en avfallshanteringsplan.

En tillståndsdom ska innehålla de villkor som behövs för att reglera verksamheten. Villkoren måste vara tydliga och ändamålsenliga samt möjliga att följa upp och utöva tillsyn över. Villkoren kan till exempel avse begränsning av vilka utsläpp som kan tillåtas från verksamheten, krav på skyddsåtgärder eller användande av viss teknik i syfte att förhindra eller begränsa negativ omgivningspåverkan från verksamheten och krav på ekonomisk säkerhet. De kan även avse krav på kompensationsåtgärder för att begränsa verksamhetens negativa påverkan på biologisk mångfald och ekosystemtjänster.

Vid miljötillståndet meddelas även den ekonomiska säkerhet som behöver ställas av tillståndshavaren. Syftet med kravet på ekonomisk säkerhet är att samhället inte ska riskera att behöva ansvara för kostnader avseende återställning, om en gruvverksamhet avslutas på grund av att den ansvarige verksamhetsutövaren har försatts i konkurs eller av någon annan anledning inte kan fullfölja sina skyldigheter.

Från prospektering till gruva

Vägen från ett undersökningstillstånd till en öppnad gruva är lång. I början av 2022 fanns 587 undersökningstillstånd, men bara 12 aktiva gruvor. Få undersökningstillstånd går vidare till ansökan av bearbetningskoncession och än färre blir gruvor. Tiden det tar från att undersökningsarbete börjar till att en gruva eventuellt öppnar är svår att uppskatta, men ofta handlar det om tiotals år.

Innan en ansökan av bearbetningskoncession och miljötillstånd kan ske så pågår prospektering efter malm ofta i flera år. Om malm hittas så följer långa studier för att sammanställa en miljökonsekvensbeskrivning, teknisk beskrivning samt avfallshanteringsplan tillsammans med design av gruva och eventuella sandmagasin och anrikningsverk.

Bergsstatens prövning av bearbetningskoncessioner tar i många fall omkring 1,5 år eller mer. I fall som är kontroversiella så kan ansökan hänskjutas till regeringen, vilket gör att ärendet tar ytterligare tid. Prövningstiden för miljötillstånd tar ofta lika lång tid som en bearbetningskoncession innan en dom kan meddelas. Även denna prövning kan ta längre tid, bland annat om det sker överklaganden.

Markanvändning och riksintresse

Gruvverksamhet tar upp stora markareal och påverkar ett område för lång framtid. Efterbehandling kan aldrig återställa marken helt. I Sverige har det pågått gruvdrift i tusentals år och flera platser har påverkats och är påverkade av både förändrade landskap men även utsläpp till vatten.

Ofta finns det flera olika markintressen vid en gruvetablering. Det kan vara allt från vindkraft och skogsbruk till rennäring och turism. Vid prövningen av bearbetningskoncession prövas kapitlen 3–4 i miljöbalken avseende hushållningsbestämmelser. De syftar till att främja en sådan användning av mark, vatten och fysisk miljö i övrigt så att en från ekologisk, social, kulturell och samhällsekonomisk synpunkt långsiktigt god hushållning tryggas. Genom tillämpningen av hushållningsbestämmelserna i miljöbalken ska mark- och vattenområden som rymmer resurser, värden eller företeelser som är särskilt betydelsefulla i ett nationellt perspektiv skyddas mot vissa åtgärder. Värdefulla miljöer kan därmed bevaras men det säkrar även möjligheten att uppföra anläggningar som är viktiga för Sverige.

I tredje kapitlet, paragraf 5–9 i miljöbalken anges att ett område kan vara av riksintresse för de ändamål som anges i respektive lagrum. Betydelsen av att ett område är utpekat som riksintresse är att dessa områden ska skyddas mot andra åtgärder. Utpekandena av riksintressen är inte juridiskt bindande men har stor betydelse vid tillämpningen av hushållningsbestämmelserna. Geografiska områden som är av nationell betydelse för en rad olika samhällsintressen kan pekas ut som områden av riksintresse. De kan vara viktiga av olika skäl – det handlar både om bevarande- och exploateringsintressen. Det är mark- och vattenområden som har olika skyddsbehov, till exempel för att de är känsliga ur ekologisk synpunkt, innehåller värdefulla ämnen eller material eller är viktiga för totalförsvaret. Inom de utpekade områdena får inte åtgärder vidtas som påtagligt kan skada de angivna värdena eller påtagligt försvåra det avsedda utnyttjandet av marken. Det kan finnas flera riksintressen på en plats.

Riksintressen utreds och meddelas av utvalda myndigheter. SGU ansvarar för riksintressen för värdefulla ämnen och material.

Läs mer om riksintressen för värdefulla ämnen och material

De som berörs av gruvan

Under prövningsprocessen finns möjligheter för allmänhet, berörda, organisationer, kommuner och myndigheter att lämna synpunkter på en ansökan. Det finns även en rätt att överklaga beslut. När miljötillståndets villkor läggs fram finns även möjlighet för andra aktörer att föreslå villkor. Villkoren är till för att begränsa miljöpåverkan och störningar för allmänhet och närboende, som buller, damm och vibrationer.

Det är inte ovanligt att en gruva eller planerad gruvverksamhet geografiskt ligger inom ett renskötselområde och medför en påverkan på rennäringen. I sådana fall blir den aktuella samebyn eller samebyarna innehavare av särskild rätt. När en arbetsplan för undersökningsarbetet finns klar så ska en obligatorisk kontakt ske mellan verksamhetsutövaren och berörda parter. Den information och dialog som därefter behöver genomföras inför ansökan om bearbetnings koncession bygger på frivilliga åtaganden och initiativ. Kontakterna är viktiga för parternas förståelse och acceptans för varandras verksamheter.

En beskrivning av påverkan för rennäringen ska ingå i den miljökonsekvensbeskrivning verksamhetsutövaren gör. Hur ingående rennäringen ska behandlas beror på i vilken omfattning rennäringen i området påverkas av den planerade verksamheten. Förutom en beskrivning av påverkan så ska även verksamhetsutövaren ge förslag på skadelindrande åtgärder. Även begränsade störningar från gruvverksamheten kan få stor betydelse, exempelvis vid påverkan av flyttleder eller kalvningsland.

Frågan om gruvor och markanspråk har länge varit en omdebatterad fråga. Gruvor tar upp stora markareal och påverkar människor och näringar i närheten. Då flera malmfynd hittats i norra delarna av Sverige har samernas påverkan varit av särskild vikt, framför allt avseende rennäringen. Rennäringen tar upp stora ytor och berörs därför av ett flertal olika verksamheter som tar mark i anspråk, bland annat gruvor, skogsbruk, vindkraft och turism.