CAPITULO 6: GOBERNANZA DE LOS RECURSOS MINERALES

Las riquezas en recursos naturales, como el petróleo, el gas y los minerales, pueden ser un poderoso motor del desarrollo nacional. La transición global hacia las energías renovables está incrementando la demanda de minerales utilizados en tecnologías bajas en carbono, como paneles solares, turbinas eólicas y vehículos eléctricos.

Los funcionarios gubernamentales de muchos países ricos en minerales del mundo están entusiasmados con las oportunidades que ofrece el sector minero como resultado del aumento de la demanda. Este optimismo se basa en las expectativas de un aumento de las inversiones que generará ingresos públicos, empleo y oportunidades para las empresas locales. Sin embargo, la experiencia demuestra que la riqueza en recursos naturales no se traduce automáticamente en desarrollo sostenible. La riqueza en recursos naturales y el establecimiento de una industria extractiva para aprovecharla pueden convertirse en fuentes de conflicto, desigualdad y degradación ambiental.

Para evitar resultados negativos y aprovechar plenamente los beneficios de los recursos naturales, los países necesitan no solo un conocimiento adecuado de los desafíos y oportunidades asociados, sino también sistemas de gobernanza sólidos. Las posibilidades de convertir la riqueza en recursos en desarrollo sostenible dentro de un país dependen de una buena gobernanza. Una buena gobernanza de los recursos naturales implica establecer las leyes, instituciones y prácticas necesarias para gestionar estos recursos de manera sostenible, equitativa y transparente, en beneficio de todos los ciudadanos, tanto ahora como en el futuro.

Este módulo de capacitación ofrece una visión general de los principios clave para la gobernanza del sector extractivo, con especial atención a la minería. La orientación presentada se basa en las recomendaciones de importantes instituciones internacionales que trabajan para fortalecer la supervisión gubernamental de los recursos no renovables. Entre las más destacadas se encuentran el Instituto para la Gobernanza de los Recursos Naturales (Natural Resource Governance Institute, NRGI, por sus siglas en inglés), el Foro Inter-Gubernamental sobre minería, minerales, metales y desarrollo sostenible (Intergovernmental Forum, IGF, por sus siglas en inglés) y el Banco Mundial. Para más información sobre estos marcos de gobernanza, consulte las lecturas recomendadas al final de este módulo.

Las Características Únicas de la Industria Minera

Muchos expertos han observado que la extracción de recursos minerales a menudo no genera los beneficios de desarrollo que suelen prometerse. De hecho, los países ricos en recursos con importantes sectores petrolíferos, gasísticos o mineros pueden tener un peor desempeño económico que los países sin tales recursos. Los problemas relacionados con la riqueza en recursos incluyen pobres resultados en materia de desarrollo humano, daños ambientales y malestar social o político. Esto ha dado lugar a términos como la «maldición de los recursos» o la «paradoja de la abundancia».

Si bien estos patrones de malos resultados suelen asociarse con el petróleo, el sector minero puede presentar riesgos similares, especialmente en entornos con una gobernanza deficiente. Entre los desafíos se incluyen la corrupción, la mala gestión de los ingresos públicos y la falta de diversificación económica. Sin embargo, estos resultados no son inevitables. Cada vez se presta más atención a las decisiones políticas e institucionales específicas que pueden ayudar a mitigar los riesgos y convertir la minería en un motor de desarrollo sostenible.

Para evitar las trampas asociadas con la maldición de los recursos y comprender mejor la importancia de una buena gobernanza de los recursos minerales, es necesario aclarar los fundamentos de la industria extractiva y sus diferencias respecto a otros sectores industriales. A continuación, se presentan algunos factores económicos y políticos que un gobierno que busque convertir sus recursos minerales en capital y desarrollo sostenible debería considerar:

Los recursos naturales se extraen, no se cultivan ni producen: Por su naturaleza, los recursos minerales (incluidos el petróleo y el gas) no son renovables. Con el tiempo, se agotarán. Desde una perspectiva económica, los recursos minerales deberían considerarse menos como una fuente de ingresos y más como un activo. Esta característica crucial distingue a este sector industrial de otros y plantea a gobiernos y responsables políticos diversos problemas importantes, que abarcan desde ajustes al marco legal hasta la planificación macroeconómica en el espacio y el tiempo. Los países deben planificar cuidadosamente y distribuir sabiamente los ingresos generados por la industria minera para que los ciudadanos, tanto ahora como en el futuro, se beneficien de ellos.
Los recursos minerales pertenecen al pueblo: A diferencia de los bienes manufacturados que se producen y comercializan en los mercados, los recursos minerales se consideran bienes públicos. En la mayoría de los países, la propiedad de los recursos del subsuelo recae en el Estado en nombre del pueblo, ya sea a partir de la constitución o mediante legislación sectorial específica, como una Ley de Recursos Minerales. Por ello, tanto el gobierno como la industria extractiva comparten la responsabilidad de garantizar que la población obtenga beneficios tangibles de la extracción de recursos.
Los minerales son recursos de origen puntual y están geográficamente delimitados: los yacimientos minerales se forman mediante procesos geológicos a largo plazo y solo se encuentran en lugares donde se cumplen las condiciones necesarias para su formación y concentración. En la práctica, la minería solo puede llevarse a cabo donde la roca madre contiene metales en concentraciones económicamente viables para su extracción, es decir, donde el depósito se considera una mena (véase el Capítulo 1: Introducción a los Minerales, las Menas y la Exploración). Desafortunadamente, la ubicación de un yacimiento mineral suele ser desfavorable en otros aspectos, como la lejanía, la vulnerabilidad ambiental o la competencia por el uso del suelo. Estos factores pueden complicar los procesos de autorizaciones, incrementar los costos y aumentar el riesgo de conflictos ambientales y sociales.
Volatilidad de precios y la trampa de la deuda: La volatilidad de los precios de las materias primas es uno de los mayores desafíos que enfrentan los países que dependen del comercio de estas materias primas. Dado que los ingresos de la minería están directamente vinculados a los precios del mercado mundial, las ganancias y los ingresos públicos pueden experimentar fluctuaciones bruscas en los llamados ciclos de auge y caída. Durante los períodos de auge, cuando los precios de las materias primas son altos, los gobiernos suelen aumentar el gasto público y el endeudamiento para financiar proyectos de infraestructura, programas sociales u otras iniciativas de desarrollo. Sin embargo, cuando los precios bajan, los ingresos se desploman, lo que suele ir acompañado de recortes en servicios esenciales como la salud, la educación y los presupuestos de las agencias gubernamentales. Los períodos de caída también pueden causar sobreendeudamiento en los países altamente endeudados que dependen de las materias primas, incluidos muchos de los países menos desarrollados del mundo.

El sector privado no es inmune. Las empresas mineras tienden a sobreinvertir durante los períodos de auge y luego se enfrentan a quiebras o cancelaciones de proyectos durante los períodos de caídas. En términos más generales, las fluctuaciones de precios socavan la estabilidad macroeconómica de un país.

síndrome holandés también se agrupa entre los desafíos comunes de los países ricos en recursos. Se produce cuando un aumento repentino de los ingresos provenientes de recursos naturales, tales como los minerales, genera una fuerte entrada de divisas, lo que provoca una apreciación de la moneda local. Si bien esto puede parecer positivo al principio, tiene graves efectos secundarios. Una moneda más fuerte reduce la competitividad de otros sectores, como el manufacturero, la agricultura y el turismo en los mercados globales, ya que sus exportaciones se encarecen. Al mismo tiempo, la mano de obra y la inversión se desplazan de estos sectores hacia la minería, que a menudo requiere menos mano de obra (esto solo se aplica a la minería a gran escala). Como resultado, la diversidad económica disminuye y se pierden muchos empleos en industrias que antes sustentaban a grandes sectores de la población.
La industria minera es de uso intensivo de capital y alto riesgo: el desarrollo de una mina requiere una inversión inicial significativa y largos plazos de entrega, que a menudo superan una década desde la exploración hasta la producción. Estos elevados requisitos de capital, junto con otros riesgos sustanciales como la fluctuación de los precios de las materias primas, la incertidumbre regulatoria y la variabilidad geológica, explican por qué la mayoría de los proyectos mineros son propiedad y están operados por grandes corporaciones internacionales, con amplia experiencia en operaciones mineras y acceso a grandes cantidades de capital. Equilibrar la necesidad de atraer inversión extranjera directa (IED) a la minería con el imperativo de regular el sector para el beneficio nacional a largo plazo y la protección del medio ambiente es un desafío para muchos gobiernos de países ricos en recursos.
El importante sector de la minería artesanal y en pequeña escala (MAPE): La minería artesanal constituye un aspecto destacado del sector minero en muchos países en desarrollo. Estas operaciones suelen implicar una mecanización mínima o nula y, a menudo, se llevan a cabo sin derechos legales formales. Para muchos mineros y sus familias, la minería artesanal representa un medio vital de supervivencia y está estrechamente vinculada a la pobreza. A pesar de su importancia económica, la minería artesanal está ampliamente asociada a una grave degradación medioambiental, malas condiciones de seguridad y efectos sociales adversos. Si bien la respuesta política tradicional consistía en criminalizar estas actividades, ahora existe un creciente reconocimiento de su potencial contribución al desarrollo minero nacional.
La minería afecta desproporcionadamente a las mujeres: Las mujeres en el sector minero, en particular en la MAPE, se enfrentan a desafíos sistémicos. A menudo se les limita a tareas informales mal remuneradas, como la trituración y el cribado de minerales, que carecen de protección legal y las exponen a riesgos para la salud tales como el envenenamiento por mercurio. Tanto en la MAPE como en la minería a gran escala, las mujeres son más vulnerables a la violencia de género debido a la dominancia masculina y la naturaleza transitoria de muchas minas. Los países afectados por el síndrome holandés también ofrecen menos oportunidades a las mujeres, y a menudo debilita sectores como la agricultura y la manufactura, que tradicionalmente han empleado a una mayor proporción de mujeres. Esto puede presionar a las mujeres hacia trabajos precarios, informales y mal remunerados, como la MAPE, con escasas protecciones o perspectivas profesionales.

Aspectos Medioambientales y Sociales de la Industria Minera

Los desafíos específicos del sector que un gobierno debe considerar al emprender el camino hacia una economía de recursos fueron presentados brevemente en la sección anterior. Estos desafíos generan diversos efectos y dificultades igualmente importantes de abordar: la degradación medioambiental, la desigualdad social y las violaciones de los derechos humanos e indígenas.

En resumen, los impactos ambientales incluyen una serie de efectos graves y generalizados, especialmente en las economías en desarrollo. Los efectos medioambientales asociados con la minería incluyen la degradación del suelo y la deforestación, la contaminación y el uso excesivo del agua, la contaminación atmosférica, la pérdida de biodiversidad, la generación de residuos y la mala gestión de los relaves. De hecho, los residuos mineros y su almacenamiento constituyen el mayor problema de residuos del planeta debido a su enorme volumen, su acumulación a largo plazo y los graves riesgos medioambientales. La gestión de residuos y sus impactos ambientales se pueden investigar con más detalle en los capítulos 2-5 del Módulo Introductorio y en los capítulos 7, 8, 11 y 12 del Módulo Avanzado de la Plataforma de Conocimiento.

Los desafíos medioambientales y sociales pueden surgir como consecuencia de la naturaleza de fuente puntual de los recursos minerales al intentar equilibrar las necesidades de las personas y los ambientes que rodean el área minera. Compartir y resarcir por recursos como la tierra, el agua y el acceso a los activos minerales puede crear conflictos entre las empresas mineras y las comunidades. Además, las operaciones mineras pueden requerir la reubicación de las comunidades debido a varios factores, incluyendo la subsidencia del terreno, condiciones medioambientales peligrosas o la necesidad de acceder al recurso mineral. Si bien la reubicación puede ser una oportunidad para el desarrollo comunitario, también conlleva riesgos significativos de daño social, económico y cultural si no se gestiona adecuadamente. El reasentamiento también puede afectar a las comunidades que reciben a las personas, tanto a las desplazadas como a otras. Los nuevos proyectos mineros pueden generar una afluencia de personas de áreas vecinas que buscan trabajo en el proyecto o establecer negocios. Esto puede causar tensión en las relaciones económicas, sociales y culturales y generar malestar político a nivel local.

Los efectos sociales asociados a la minería también pueden verse a una escala más amplia. Como ya se mencionó previamente, la dotación en riquezas minerales suele ser señal de buenos tiempos con nuevas oportunidades de empleo, negocios y desarrollo social. Sin embargo, la realidad es que los ciudadanos a menudo no se benefician de los ingresos generados por la extracción de minerales. Un proyecto minero suele terminar siendo un enclave, en gran medida desconectado de la economía local, y a veces nacional. Los ingresos provenientes de los impuestos y regalías sobre los minerales no siempre se distribuyen equitativamente dentro de un país y los beneficios no llegan a quienes más los necesitan.

Cómo Evitar los Escollos en la Minería: Cómo los Gobiernos Pueden Mitigarlos

El sector extractivo enfrenta numerosos desafíos bien conocidos, pero estos no son inevitables. Con las políticas y prácticas adecuadas, los países pueden evitar consecuencias negativas y aprovechar la minería para un desarrollo inclusivo. Implementando las estrategias y los mecanismos de gobernanza adecuados, se pueden mitigar muchos riesgos. Las organizaciones internacionales NRGI e IGF promueven políticas eficaces, marcos regulatorios sólidos y la participación inclusiva de las partes interesadas para garantizar que la extracción de riqueza mineral conduzca a un desarrollo nacional equitativo y a largo plazo. La siguiente sección presenta una breve visión de conjunto del Marco de Política Minera del IGF para la minería y el desarrollo sostenible. El MPF (Mining Policy Framework, por sus siglas en inglés) presenta seis pilares de buenas prácticas internacionales en materia de gobernanza ambiental, social y económica, y promueve la generación y distribución equitativa de beneficios de manera que contribuya al desarrollo sostenible.

Construyendo Leyes, Políticas e Instituciones

Un punto de partida clave para mitigar los desafíos asociados con el sector minero es juzgar y evaluar el marco legal, el panorama de políticas y las instituciones responsables. El primer pilar del MPF recalca la creación de una estructura legislativa e institucional clara y coherente. Requiere que los gobiernos definan claramente la propiedad, la autoridad regulatoria y las responsabilidades a través de ministerios y organismos. Un marco moderno sustenta la buena gobernanza y posibilita una supervisión y coordinación eficaces a lo largo del ciclo de vida de la minería.

Las instituciones deben estar bien equipadas, ser transparentes y estar protegidas de interferencias políticas o corporativas. A menudo, los fallos de gobernanza no se deben a leyes deficientes, sino a la débil capacidad institucional o a la falta de aplicación de las leyes.

La coordinación entre los organismos gubernamentales también es fundamental. Los ministerios responsables de minería, medio ambiente, finanzas, planificación, impuestos y asuntos comunitarios deben colaborar para evitar solapamientos, confusiones y lagunas en la aplicación de la ley.

Los marcos legales e institucionales también deben evolucionar con el tiempo para abordar nuevos desafíos medioambientales, tecnológicos y sociales, tales como el cambio climático y normas de cierre más estrictas. Finalmente, medidas anticorrupción, como la transparencia, la presentación de informes públicos y los sistemas de quejas, contribuyen a generar confianza y a garantizar una minería responsable que respalde el desarrollo a largo plazo.

Pilar 1 “Leyes, Políticas e Instituciones” ayuda a:

Establecer la propiedad estatal de los recursos del subsuelo y definir el rol del Estado como administrador/garante en nombre de las generaciones actuales y futuras.
Aclarar la tenencia de la tierra y los derechos de superficie, ayudando a prevenir o resolver disputas relacionadas con el uso de la tierra y los derechos indígenas o comunitarios.
Proporcionar la claridad jurídica necesaria para garantizar la confianza de los inversores necesaria para gestionar los largos plazos de entrega y los riesgos, a la vez que se asegura que las empresas operen bajo obligaciones definidas.
Fomentar políticas coherentes entre las instituciones para gestionar la tierra, la inversión y los permisos de manera inclusiva y transparente.

Captación y Gestión de la Riqueza Mineral para el Desarrollo

Una de las promesas más fuertes de la minería es su potencial para generar beneficios financieros sustanciales para un país. Bien gestionados, los ingresos minerales pueden financiar escuelas, hospitales, infraestructura y desarrollo a largo plazo. El segundo pilar del MPF se centra en optimizar los ingresos mineros. Esto incluye el diseño gubernamental de regímenes fiscales, incluyendo impuestos, regalías y tasas, para captar una parte justa de la riqueza destinada a la inversión pública. También aboga por mecanismos y sistemas transparentes para las decisiones de asignación de ingresos y para mitigar los efectos de la volatilidad de los precios de las materias primas.

Pilar 2 “Beneficios Financieros” ayuda a:

Promover herramientas de gestión de ingresos (p. ej., fondos soberanos de inversión, fondos de estabilización) para estabilizar los ingresos a lo largo del tiempo y los ciclos de precios de las materias primas.
Fomentar políticas fiscales que capturen una parte justa de las rentas de los recursos sin desincentivar la inversión.
Apoyar la diversificación de la economía y la transparencia presupuestaria para evitar la dependencia excesiva del sector y el síndrome holandés.
Recomendar la divulgación de contratos y pagos (p. ej., EITI), reduciendo la probabilidad de captación de rentas y corrupción.

Equilibrar las Ganancias Económicas con el Bienestar Social

La piedra angular de la minería responsable es garantizar que las comunidades puedan prosperar junto con las actividades mineras y se les brinden oportunidades de crecimiento y prosperidad. El pilar socioeconómico del MPF aborda cómo la extracción de minerales puede impulsar el desarrollo inclusivo. Promueve la creación de políticas vinculadas a la minería con contenido local, como la contratación local, las adquisiciones, la equidad de género y el acceso a infraestructura, para generar empleos, desarrollar habilidades y mejorar los medios de vida más allá de los ingresos mineros, y que perduren después del cierre de la mina. También recalca la importancia de la consulta pública para garantizar que los beneficios lleguen a las comunidades afectadas de forma justa y óptima.

Pilar 3 “Beneficios Socioeconómicos” ayudan a:

Promover el empleo local, el desarrollo de habilidades y infraestructura para garantizar que los beneficios se extiendan más allá de los ingresos mineros y la vida útil de la mina.
Fomentar procesos de consulta inclusivos para prevenir la marginación de las comunidades locales, los pueblos indígenas y las mujeres.
Ayudar a contrarrestar el síndrome holandés utilizando los ingresos provenientes de los recursos para fortalecer otros sectores y empresas, incluidos los que emplean a mujeres.
Reducir la dependencia de la minería mediante el fortalecimiento del capital humano y la resiliencia socioeconómica.
Promover la equidad de género en la contratación, las adquisiciones y el desarrollo comunitario mediante el fomento de políticas con perspectiva de género y estrategias inclusivas de contenido local.

Gestión Medioambiental Efectiva para Apoyar el Desarrollo

La minería y su cadena de valor contribuyen significativamente a los impactos ambientales negativos. El pilar del Marco de Política Minera (MPF, por sus siglas en inglés), que aborda la gestión medioambiental, destaca la gestión responsable de la tierra, el agua, el aire, la biodiversidad y los servicios ecosistémicos. Los gobiernos deben exigir Evaluaciones de Impacto Social y Ambiental (EISA), aplicar las normas medioam-bientales, monitorear la contaminación y garantizar la rehabilitación y protección de la biodiversidad a largo plazo. Asimismo, recalca la importancia de las normas y códigos para garantizar la correcta gestión de los residuos mineros y que las infraestructuras de residuos se diseñen, operen, mantengan y cierren de forma adecuada y segura.

Pilar 4 “Gestión Medioambiental” ayuda a:

Exigir Evaluaciones de Impacto Ambiental (EIA) exhaustivas y la participación pública antes de la concesión de permisos.
Garantizar un monitoreo medioambiental continuo y la aplicación de la ley para mitigar daños ecológicos.
Promover el principio de quien contamina paga (APP, PPP - polluter pays principle, por sus siglas en inglés) y los mecanismos de responsabilidad ambiental.
Recalcar la necesidad de una planificación progresiva de la rehabilitación y la restauración del territorio a lo largo de la vida útil de la mina.

Desarrollo Sostenible Más Allá del Cierre de Mina

Si el desarrollo se limita a la fase operativa de una mina, no es sostenible. Por lo tanto, el cierre de la mina y la transición de la comunidad a una economía no minera es una fase crítica del ciclo de vida de la minería, con profundas implicaciones ambientales, sociales y económicas. A pesar de ello, a menudo carece de financiación suficiente, se planifica de forma deficiente o se aborda demasiado tarde en el proceso. Centrándose en la transición pos-minería, el quinto pilar del MPF establece que una operación minera compatible con el desarrollo sostenible requiere la planificación de su cierre antes de la puesta en marcha y durante todo el ciclo de vida de la mina. Esto incluye la conversión de anteriores sitios mineros a otros usos productivos y el apoyo a la estabilidad económica y social de las comunidades durante la transición pos-minería y el desmantelamiento de los mismos.

Pilar 5 “Transición pos-minería” ayuda a:

Requerir una planificación temprana del cierre de mina, incluyendo apoyo para la transición social y económica.
Exigir garantías financieras (por ejemplo, bonos de cierre) para evitar responsabilidades públicas.
Promover la participación comunitaria en los planes de cierre para que se ajusten a las necesidades de desarrollo local.
Fomentar la planificación del uso del suelo y las alternativas económicas pos-minería para evitar el colapso de las economías locales.

La Minería Artesanal y a Pequeña Escala (MAPE) Como Contribuyente al Desarrollo

La minería artesanal y a pequeña escala (MAPE) desempeña un papel vital en las economías rurales donde opera y proporciona medios de vida a más de 350 millones de personas en todo el mundo. Contribuye significativamente a la producción de minerales como oro, cobalto, diamantes y piedras preciosas, especialmente en países de ingresos bajos y medios.

Reconociendo la prevalencia de la MAPE, este pilar promueve su formalización e integración mediante la simplificación de licencias, la asistencia técnica, las salvaguardias ambientales, las medidas de salud y seguridad, y la inclusión de género. Respalda la MAPE como un medio de vida legítimo, a la vez que reduce sus riesgos ambientales y sociales y la considera un factor contribuyente al desarrollo sostenible.

Pilar 6 “Minería Artesanal y a Pequeña Escala” ayuda a:

Fomenta la formalización de la MAPE mediante la simplificación de licencias y servicios de apoyo.
Proporciona capacitación técnica y medioambiental para reducir prácticas lesivas.
Aboga por la protección social y la inclusión de género en las políticas de la MAPE.
Apoya la coexistencia de la MAPE y la minería a gran escala, reduciendo los conflictos territoriales.
Garantiza que las mujeres en la MAPE se beneficien de la capacitación, las normas de seguridad y el acceso a los mercados.

El Papel de los Funcionarios Públicos en la Gobernanza de los Recursos Minerales

La eficacia de la gobernanza en los recursos minerales depende no solo de las leyes y políticas, sino también de la profesionalidad, la competencia y la integridad de los funcionarios públicos. Los funcionarios gubernamentales desempeñan un papel crucial como administradores de los recursos no renovables, gestionándolos en beneficio de las generaciones presentes y futuras. Esta responsabilidad requiere experiencia y pericia técnicas, visión estratégica y un compromiso inquebrantable con el bien común.

Los funcionarios públicos involucrados en diferentes aspectos de la minería son responsables de garantizar que las actividades mineras se ajusten al marco legal, los objetivos nacionales de desarrollo, las normas medioambientales y los intereses comunitarios. Sus funciones a menudo incluyen la evaluación de solicitudes de licencias, seguimiento del cumplimiento de las normas medioambiental, la gestión de los regímenes fiscales y la coordinación con otros organismos gubernamentales. Una gobernanza eficaz exige transparencia, cooperación institucional y la capacidad de resistir la influencia política y corporativa indebida.

Para tener éxito en esta función, los funcionarios públicos deben reconocer los desafíos inherentes a la conversión de los recursos minerales en prosperidad económica y social. Marcos institucionales sólidos, desarrollo profesional continuo y colaboración internacional son esenciales para abordar estos desafíos y fomentar la confianza pública en el sector minero.

En última instancia, la función pública debe actuar no como reguladores pasivos sino como agentes proactivos del desarrollo sostenible, ayudando a transformar la riqueza mineral en beneficios sociales a largo plazo.

Figure 1. In its six pillars, the IGF’s Mining Policy Framework presents good practices required for good environmental, social, and economic governance of the mining sector, and the generation and equitable sharing of benefits in a manner that will contribute to sustainable development.